政府投资基金暂行管理办法如何规范运作？

这份文件由财政部于2025年11月12日发布，文号为财预〔2025〕210号，它是中国第一份全国层面、系统性规范政府投资基金运作的部门规章，对于明确政府投资基金的定位、规范管理、防范风险、提高财政资金效益具有里程碑式的意义。

核心要点概览

这份办法的核心可以概括为以下几个关键词：

• 定位：市场化、专业化运作的财政资金引导工具。
• 目标：引导社会资本、放大财政效应、支持特定领域发展。
• 原则：政府引导、市场运作、风险共担、利益共享。
• 监管：统一管理、分工负责、信息公开、绩效评价。

主要内容解读

第一章 总则

1. 定义与目的：

   • 定义：政府投资基金，是指由各级政府通过预算安排，单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会投资，支持特定产业和领域发展的资金。
   • 目的：规范政府投资基金的设立、运作和风险控制，提高财政资金的使用效益，发挥好财政资金的杠杆作用。

2. 基本原则：

   • 政府引导：政府出资但不直接干预基金的具体投资决策，主要通过让渡部分收益、承担部分风险来吸引社会资本。
   • 市场运作：基金按照市场化原则进行独立决策、自主经营，自负盈亏。
   • 风险共担、利益共享：政府和社会资本按照出资比例分享投资收益，共同承担投资风险。
   • 公开透明：基金的设立、运作、退出等信息应依法公开，接受社会监督。

第二章 基金的设立与资金募集

1. 设立主体：由各级财政部门负责政府投资基金的管理工作。
2. 资金来源：
   • 政府出资：各级政府财政预算安排的资金，这是基金的“种子”和“引导”资金。
   • 社会资本：国有企业、民营企业、金融机构等。
   • 基金收益：基金运作产生的投资收益。
   • 其他合法资金。
3. 募集要求：
   • 基金应向合格投资者募集。
   • 政府出资部分,不得用于对外借款、质押、担保、房地产等投资，不得参与任何形式的二级市场股票交易，期货等高风险衍生品交易。
   • 禁止名股实债，即政府出资不能以固定回报承诺等方式变相成为“贷款”。

第三章 基金的投资与管理

1. 投资方向：

   
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   • 必须符合国家宏观经济政策和产业政策。
   • 重点支持市场失灵的领域，如：
     • 新兴产业：如高科技、新能源、新材料等。
     • 创业创新：支持初创期、成长期企业。
     • 基础设施和公共服务：如PPP项目。
     • 产业升级和结构调整。
     • 其他特定领域：如扶贫、环保等。
   • 禁止从事以下业务：
     • 从事融资担保、明股实债等变相融资业务。
     • 投资二级市场股票、期货、房地产、证券投资基金、评级AAA以下的企业债等。
     • 向任何第三方提供赞助、捐赠（经批准的公益性捐赠除外）。
     • 吸收或变相吸收存款,或向第三方提供贷款和资金拆借。

2. 管理模式：

   • 通常采取“基金+管理公司”的模式。
   • 基金管理人（GP）可以是政府出资方代表，也可以是市场化选聘的专业投资机构。
   • 基金设立投资决策委员会，负责重大投资决策，政府代表可以派员列席，但通常没有一票否决权，以保障市场化决策。

第四章 风险控制与退出

1. 风险隔离：

   • 政府投资基金应独立核算，与财政资金、其他基金等分开管理。
   • 基金管理人应建立健全风险控制体系。

2. 退出机制：

   • 基金应建立市场化、多元化的退出渠道，主要包括：
     • 首次公开发行（IPO）
     • 企业并购
     • 股权回购
     • 股权转让
     • 基金清算
   • 退出顺序通常是：先社会资本，后政府资金，以确保社会资本优先收回投资并获得回报。

第五章 预算管理与资产管理

1. 预算管理：

   
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   • 政府出资部分应纳入政府性基金预算或一般公共预算管理。
   • 出资应足额、及时到位。

2. 资产管理：

   • 基金形成的股权、资产等，应进行规范管理。
   • 基金终止后,清算剩余资产应按照出资比例向政府和社会投资者分配。

第六章 监督管理与绩效评价

1. 监督管理：

   • 财政部门是监管主体，负责政策指导、监督检查。
   • 审计、监察等部门依法对基金进行审计和监督。
   • 信息公开是核心要求，基金应定期向社会公开运作情况、财务状况、投资情况等，接受社会监督。

2. 绩效评价：

   • 财政部门应建立政府投资基金的绩效评价体系。
   • 不仅包括经济效益（如投资回报率），更要注重社会效益和政策效果，如对产业发展的带动效应、对就业的促进、对技术创新的推动等。
   • 评价结果将作为调整财政出资、改进管理、乃至是否继续支持的重要依据。

重要意义与深远影响

1. 规范了政府投资行为：结束了此前政府投资基金设立和管理“政出多门”、标准不一的局面，为各级政府设立基金提供了统一的“操作手册”。
2. 明确了市场化方向：强调了“政府引导、市场运作”的原则，避免了政府“既当裁判员又当运动员”的弊端，提高了资金配置效率。
3. 防范了财政风险：通过禁止明股实债、限制高风险投资、建立风险隔离和退出机制，有效防范了政府债务风险，确保了财政资金的安全。
4. 引导了社会资本：通过政府信用背书和让利机制，有效撬动了大量社会资本投入到国家急需发展的领域，形成了“财政资金+社会资本”的合力。
5. 推动了绩效管理：将绩效评价引入政府投资基金管理，从“重投入”转向“重产出、重结果”，提升了公共资金的使用效益。

局限性与后续发展

虽然《暂行管理办法》是开创性的文件，但随着实践的发展，也暴露出一些局限性：

• “暂行”性质：部分规定较为原则性，各地在执行中存在差异。
• 政策协调问题：与《私募投资基金监督管理暂行办法》等其他金融监管法规存在衔接和协调问题。
• 地方特色不足：全国统一的规则难以完全适应地方发展的特殊需求。

在《暂行管理办法》的基础上，各地政府也纷纷出台了更具操作性的实施细则，财政部等部门也针对实践中出现的新情况、新问题，通过发布问答、补充通知等方式，对政策进行完善和调整。

《政府投资基金暂行管理办法》是中国政府投资基金领域的“基本法”，它确立了政府基金作为市场化政策工具的核心地位，深刻影响了此后中国各级政府引导基金、产业基金的设立与运作模式，是理解中国财政与产业政策结合的重要文件。